Current issues in the legal regulation of unmanned aerial vehicles (UAVs) in the Russian Federation
Current issues in the legal regulation of unmanned aerial vehicles (UAVs) in the Russian Federation
Abstract
The article examines topical issues of legal regulation of unmanned aerial vehicles (UAVs) in the Russian Federation. It analyses existing approaches to regulation, including the application of manned aviation regulations, the development of special rules for UAVs, and combined models. The study pays particular attention to the analysis of the conceptual framework related to unmanned aerial vehicles, as well as the norms of Russian legislation that establish their legal status and place in the system of modern air law. Measures are suggested for developing the regulatory framework, including the creation of a specialised law, the introduction of digital accounting and control systems, and the stimulation of the industry. The necessity of balancing safety, the protection of citizens' rights, and support for technological progress is emphasised.
1. Введение
В последние годы наблюдается значительное расширение сфер применения беспилотных летательных аппаратов (БПЛА) в различных областях хозяйственной деятельности. Данные устройства активно используются для аэрофотосъемки и видеомониторинга территорий, инспектирования состояния промышленных и инфраструктурных объектов, логистических операций по доставке грузов, сопровождения строительных процессов, проведения поисково-спасательных мероприятий и других задач. Количество эксплуатируемых БПЛА демонстрирует устойчивую тенденцию к росту как в количественном, так и в качественном выражении.
В последние годы беспилотные технологии получили активное распространение в различных сферах экономики, включая коммерческий сектор. Ярким примером практического применения таких технологий является проект компании «ПЭК» (Первая экспедиционная компания), которая совместно с технологическим партнером «Аэромониторинг Мастер» разрабатывает и тестирует систему доставки грузов с использованием специализированных беспилотных летательных аппаратов. Данный проект демонстрирует растущий интерес бизнеса к возможностям дронов для логистических решений.
Следует отметить, что подобные инициативы пока находятся на стадии тестирования и внедрения, так как их масштабному применению препятствуют как технологические ограничения (дальность полета, грузоподъемность), так и не до конца сформированная нормативно-правовая база, регулирующая коммерческое использование беспилотников в городской среде. Тем не менее этот пример наглядно иллюстрирует перспективы интеграции БПЛА в современные логистические цепочки , но и в государственном управлении. В частности, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) применяет роботизированные авиационные комплексы при проведении аварийно-спасательных работ и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф. Это свидетельствует о возрастающей роли БПЛА в современных технологических процессах и управленческой деятельности.
При написании статьи были использованы методы: диалектический, анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, функциональный и иные методы научного познания. В основе лежит проведение анализа научных статей и положений, действующих нормативно-правовых актов.
2. Основные результаты
Автор придерживается мнения о том, что современные условия диктуют необходимость комплексного правового регулирования беспилотных авиационных систем, что требует разработки специализированного федерального закона, четко определяющего правовой статус БПЛА различных категорий и устанавливающего дифференцированные требования к их эксплуатации в зависимости от массы и назначения, включая вопросы страхования гражданской ответственности операторов.
Например, в Московском Авиационном Институте разработали контроллер, который используется на беспилотных летальных аппаратах и оснащен искусственным интеллектом. Отсюда возникает потребность в совершенствовании законодательства относительно новой модификации летательных аппаратов. Важной задачей является создание единой государственной системы учета и регистрации, предусматривающей электронную базу данных всех зарегистрированных аппаратов, систему дистанционной идентификации в реальном времени и механизмы автоматизированного контроля за соблюдением правил полетов. Полагаю, что это повлечет за собой создание нового государственного уполномоченного органа, который будет осуществлять вышеуказанные требования.
Параллельно необходимо развивать нормативную базу для коммерческого использования беспилотников, упрощая процедуры получения разрешений для аэрофотосъемки и мониторинга, создавая специальные регламенты для грузовых перевозок и разрабатывая отраслевые стандарты для сельского хозяйства.
Особую значимость приобретает внедрение технологий «умного» регулирования, включая геозонирование с автоматическим ограничением полетов в запрещенных зонах, интеграцию систем управления БПЛА в единое цифровое воздушное пространство и применение искусственного интеллекта для анализа полетных данных. На международном уровне требуется активное участие в разработке унифицированных стандартов по БПЛА, обеспечение взаимного признания сертификатов и разрешений, а также создание эффективных трансграничных механизмов контроля. Для стимулирования развития отрасли целесообразно ввести льготное налогообложение для разработчиков и производителей, усилить государственную поддержку научных исследований и организовать специализированные тестовые полигоны для испытаний новых технологий.
3. Обсуждение
Беспилотный летательный аппарат представляет собой не просто технологическое устройство или вспомогательное оборудование, а является полноценным воздушным судном, подпадающим под действие норм авиационного законодательства. В российском правовом поле легальная дефиниция беспилотного летательного аппарата закреплена в Воздушном кодексе Российской Федерации. Примечательно, что законодатель использует в данном случае термин «воздушное судно», что подчеркивает юридический статус БПЛА как объекта авиационного права.
Согласно действующему воздушному законодательству Российской Федерации, а именно пункту 5 статьи 32 Воздушного кодекса РФ, под беспилотным воздушным судном (БВС) понимается специальная категория воздушных судов, особенность которой заключается в дистанционном управлении — все функции по контролю и управлению полетом осуществляются внешним пилотом (оператором), находящимся вне пределов борта данного воздушного судна. Данное нормативное определение устанавливает квалифицирующий признак БВС, отличающий его от традиционных пилотируемых воздушных судов, а именно — отсутствие экипажа на борту и внешний характер управления полетом. Такая законодательная дефиниция имеет принципиальное значение для правового регулирования, поскольку определяет особый правовой статус данного вида авиационной техники и соответствующий режим его эксплуатации в воздушном пространстве.
В доктрине правового регулирования отношений, связанных с использованием беспилотных летательных аппаратов (БЛА), сформировались три основных концептуальных подхода.
Первый, традиционный подход предполагает экстраполяцию норм, регулирующих пилотируемую авиацию, на сферу беспилотных воздушных судов. «Данная методология основывается на принципе аналогии права, когда законодательные положения, разработанные для классических воздушных судов, адаптируются к особенностям беспилотных авиационных систем. Такой подход отражает стремление законодателя обеспечить единообразие правового регулирования в воздушном пространстве, распространяя на БЛА основные требования и стандарты, установленные воздушным законодательством, включая вопросы регистрации, сертификации и эксплуатации воздушных судов. Однако подобная рецепция норм не всегда учитывает специфические технические и эксплуатационные характеристики беспилотных авиационных систем, что порождает определенные коллизии в правоприменительной практике» .
Приверженцы альтернативного подхода обосновывают необходимость создания самостоятельной системы правового регулирования беспилотных авиационных систем, отделенной от норм, применяемых к традиционной пилотируемой авиации. Данная позиция аргументируется принципиальными технологическими различиями между этими видами воздушных судов, включая особенности конструкции, управления, эксплуатации и областей применения. Специалисты отмечают, что прямое перенесение авиационных норм на беспилотники без учета их специфики создает неоправданные административные барьеры и препятствует развитию перспективных технологий. В качестве альтернативы предлагается разработка специализированного нормативно-правового массива, учитывающего уникальные характеристики БПЛА, их многообразие по массе, назначению и степени автономности, а также особенности их использования в различных секторах экономики. «В данном случае необходимость специального регулирования использования беспилотников обусловлена их широким использованием в морском, морском нефтегазовом, природном, горнодобывающем секторах, где традиционная авиация не применима, а также отсутствием опыта в авиационной индустрии у многих производителей БЛА» .
Третий, компромиссный подход предполагает сочетание традиционных норм авиационного законодательства со специальными правовыми актами, разработанными исключительно для беспилотных систем. Такой гибридный метод регулирования позволяет сохранить единые стандарты безопасности воздушного пространства, одновременно учитывая технологические особенности БПЛА. В мировой практике реализация данного подхода варьируется в зависимости от государственного устройства: в федеративных государствах полномочия по регулированию беспилотников распределяются между различными уровнями власти (федеральным, региональным и местным), что обеспечивает баланс между общегосударственными интересами и местной спецификой эксплуатации БПЛА.
Данная модель предполагает дифференцированное регулирование, при котором базовые принципы авиационного права дополняются специализированными нормами, учитывающими технологические особенности беспилотников.
Сравнительно-правовой анализ национальных законодательств демонстрирует, что регулирование вопросов эксплуатации БПЛА в различных государствах осуществляется с учетом особенностей их государственного устройства. Это проявляется в распределении компетенции между различными уровнями власти (федеральным, региональным и местным), что обусловлено необходимостью учета как общегосударственных интересов в области авиационной безопасности, так и специфики региональных условий эксплуатации беспилотных систем. Подобная многоуровневая система регулирования позволяет сочетать единые стандарты безопасности с гибкостью в решении локальных вопросов использования воздушного пространства.
Современная правовая доктрина в области регулирования беспилотных авиационных систем демонстрирует эволюционный путь развития от простой экстраполяции норм пилотируемой авиации к формированию комплексных моделей регулирования.
Анализ трех концептуальных подходов — традиционного, специализированного и комбинированного — выявляет их преимущества и ограничения. Наиболее перспективным представляется третий, синтетический подход, который сочетает проверенные принципы авиационного права со специальными нормами, учитывающими технологическую специфику БПЛА.
Международный опыт свидетельствует, что эффективное регулирование беспилотных систем требует гибкого многоуровневого подхода, учитывающего как общегосударственные приоритеты авиационной безопасности, так и региональные особенности эксплуатации. Дальнейшее развитие правового регулирования в данной сфере должно быть направлено на поиск оптимального баланса между унификацией требований и дифференциацией правил эксплуатации, что позволит обеспечить безопасность воздушного пространства, не сдерживая при этом инновационное развитие беспилотных технологий. Особое значение приобретает гармонизация национальных законодательств с учетом международных стандартов, что особенно актуально в условиях глобализации использования БПЛА в различных сферах хозяйственной деятельности.
В государствах, лидирующих в сфере разработки и эксплуатации беспилотных авиационных систем (США, Китай, страны ЕС и другие технологически развитые государства), сложилась комплексная система правового регулирования, сочетающая традиционные авиационные нормы со специальными положениями о БПЛА. Данная модель предполагает включение основных принципов использования беспилотников в базовые законодательные акты о воздушном движении (авиационные кодексы и регламенты гражданской авиации), где устанавливаются определения, классификационные признаки и сферы применения данной техники. Такой подход позволяет обеспечить единство правового регулирования воздушного пространства, одновременно закладывая основы для детализированного нормотворчества в отношении специфических аспектов эксплуатации беспилотных систем.
При этом специальные аспекты регулирования, такие как процедуры регистрационного учета, согласования полетных заданий, получения эксплуатационных сертификатов и разрешительных документов, регламентируются отдельными специализированными нормативными актами (ведомственными циркулярами, техническими стандартами или административными регламентами). Такая двухуровневая система правового регулирования позволяет сочетать универсальность основных авиационных норм с гибкостью и специализацией отдельных положений, учитывающих технологические особенности различных категорий беспилотных воздушных судов.
В Российской Федерации сформировалась система правового регулирования беспилотных авиационных систем, аналогичная моделям, принятым в технологически развитых государствах (США, Китай, Япония, Швеция, Канада, Сингапур), которая интегрирует элементы как традиционного, так и специализированного подходов. Юридической основой данного регулирования стал Федеральный закон от 30.12.2015 № 462-ФЗ «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации в части использования беспилотных воздушных судов» , который ввел в отечественное воздушное законодательство базовые положения о правовом статусе БПЛА.
В российской правовой системе сформировалась гибридная модель регулирования беспилотной авиации, объединяющая общие положения воздушного законодательства со специальными нормами для БПЛА. Ключевые принципы использования воздушного пространства распространяются на все виды авиатехники, тогда как специфические вопросы (регистрация, учет, эксплуатационные требования) регламентируются отдельными подзаконными актами. Такой подход обеспечивает системность регулирования при сохранении гибкости для учета технических особенностей разных типов беспилотников, от легких коммерческих дронов до тяжелых промышленных систем.
Правовое регулирование отношений в сфере использования беспилотных летательных аппаратов в Российской Федерации осуществляется посредством многоуровневой системы нормативных актов. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции РФ и пунктом 1 статьи 7 Гражданского кодекса РФ, «общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации составляют неотъемлемую часть правовой системы страны» . Статья 3 Воздушного кодекса РФ закрепляет приоритет норм международных договоров над положениями национального воздушного законодательства .
Д.Д. Мотасова предлагает разработать нормативный акт, «в котором бы определялось правовое поле именно беспилотных летательных аппаратах в различных областях применения» . Целесообразность данного предложения заключается в том, что регулирование охватывало бы весь спектр деятельности БПЛА — от его регистрации, сферы применения и контроля.
А.А. Макухин высказал идею о законодательном регулировании правового статуса беспилотников на основе единого нормативно-правового акта — федеральных авиационных правил использования воздушных судов .
Анализ научных публикаций выявил как преимущества, так и потенциальные риски, связанные с разработкой специализированного законодательства о беспилотных авиационных системах. Отмечается, что отдельный нормативный акт позволит более точно учесть технические и эксплуатационные особенности БПЛА, создать четкие правила их использования в различных сферах и упростить процедуры согласования полетов. В то же время исследователи предупреждают о возможных проблемах, включая риск создания избыточных административных барьеров, сложности гармонизации с существующим воздушным законодательством и потенциальное замедление технологического развития отрасли из-за слишком жесткого регулирования. Особое внимание уделяется необходимости найти баланс между обеспечением безопасности полетов и созданием благоприятных условий для инноваций в сфере беспилотных технологий. «С одной стороны, принятие акта облегчит использование БЛА потребителями, в том числе гражданами, вместе с тем БЛА являются одной из разновидностей имущества и было бы нецелесообразно принимать отдельные нормативные акты для каждого вида имущества» .
Предлагалось разработать отдельный нормативно-правовой акт, основанный на пандектной системе. «Общая часть закрепляла бы понятие беспилотного летательного аппарата как источника повышенной опасности, предмет, принципы, круг субъектов, которые могут входить в состав экипажа такого судна. Особенная часть должна содержать основные правила использования как самих беспилотников, так и воздушного пространства, лицензирование, ответственность за нарушение законодательства в сфере использования таких аппаратов» .
4. Заключение
Приоритетное внимание должно быть уделено вопросам кибербезопасности и защиты персональных данных в связи со значительными возможностями БПЛА по сбору информации. Реализация указанных мер позволит сформировать сбалансированную систему регулирования, которая обеспечит безопасность воздушного пространства и защиту прав граждан, не создавая при этом избыточных барьеров для технологического развития перспективной отрасли. Такой подход соответствует как международным тенденциям в области регулирования беспилотной авиации, так и стратегическим интересам Российской Федерации в условиях цифровой трансформации экономики.