SPECIFICS OF THE TERRITORIAL BASIS OF LOCAL SOVEREIGN GOVERNANCE IN SCIENCE CITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
SPECIFICS OF THE TERRITORIAL BASIS OF LOCAL SOVEREIGN GOVERNANCE IN SCIENCE CITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Abstract
Within the framework of the article, the author studies certain aspects of modern legal regulation and specifics of the implementation of local self-government in such a territory as a science city. The analysis of the organizational basis of local self-government in science cities of the Russian Federation allowed the author to substantiate the conclusion that the specificity of the organizational basis of local self-government in science cities of the Russian Federation is due to their legally established dual legal nature – as an urban district and as a scientific-production complex. Interaction between local government bodies of a science city and members of the city-forming scientific production complex takes place under the aegis and control of local government bodies. Such an approach makes it possible to simultaneously preserve the unity of local government authority and guarantee the interests and needs of enterprises. The relevance of the research topic is also evidenced by the fact that with the accumulated considerable experience of legal registration of the status of a science city of the Russian Federation in the doctrine of municipal law of the Russian Federation, there is no comprehensive approach to its scientific understanding. In particular, it is necessary to specify the scientific definition of the concept of "science city", the norms of the Law on the status of science city, regulating the procedure for establishing and changing the boundaries of the science city of the Russian Federation as a municipal entity with the status of an urban district, need further elaboration.
1. Введение
Нестабильность экономического развития, вызванная, в том числе, беспрецедентным санкционным давлением на Россию со стороны ряда западноевропейских стран, предопределяют необходимость пересмотра со стороны государства подхода к науке и образованию. Период с 2022 г. по 2031 г. в Российской Федерации объявлен десятилетием науки и технологии. В этой связи особое значение приобретают наукограды – муниципальные образования, характеризующиеся высокой степенью концентрации научно-технического и инновационного потенциала. Именно наукограды способны обеспечить устойчивый рост экономики регионов и в равной степени разрешить стоящие перед Российской Федерацией экономические задачи.
Сложившаяся на настоящий момент система нормативных правовых актов федерального и регионального уровня характеризуется фрагментарностью, незавершенностью и противоречивостью. В частности, отсутствует специальное правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления наукоградов, порядка их формирования.
На этой основе становится актуальным вопрос о совершенствовании правового регулирования статуса наукоградов Российской Федерации.
2. Методы и принципы исследования
В ходе исследования в качестве основного метода научного познания применялся диалектический метод, позволивший систематизировать выработанные в теории подходы к определению специфики правового статуса наукограда, выявить проблемы и пробелы в данной области общественных отношений и предложить пути совершенствования. Метод анализа официальных документов позволил определить специфику наукоградов Российской Федерации как муниципального образования со статусом городского округа.
3. Основные результаты
Наукоград определяется законодателем как территория муниципального образования, имеющая статус городского округа (ст. 1 Федерального закона от 7.04.1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (далее – Закон № 70-ФЗ) ). Однако нормативное определение городского округа, приведенное в ст. 2 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) , не содержит императивного правила о принадлежности муниципального образования к таким видам административно-территориальных единиц, как город или поселок. Сложившаяся на настоящий момент практика присвоения статуса наукограда Российской Федерации позволяет выявить неединичные случаи наделения таковым рабочего поселка (Кольцово в Новосибирской области), в 2007 г. – городу Троицку, являющемуся внутригородским муниципальным образованием города федерального значения Москвы . Сегодня статус наукограда Троицку сохранен, но как городскому округу .
Весьма показательным в этом смысле является кейс с присвоением статуса наукограда городу Петергофу. Так, в судебном порядке заявителем – муниципальным образованием город Петергоф – оспаривалось положение Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» в той части, что при определении понятия «внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга» законодатель не выделил муниципальное образование город Петергоф как городской округ. Верховный Суд Российской Федерации указал, что правовая регламентация статуса наукограда Петергоф не входит в компетенцию субъекта Российской Федерации .
Логика законодателя о возможности присвоения статуса наукограда только территориям, имеющим статус городского округа, предопределяется обстоятельством наделения последнего достаточно широкой компетенцией по сравнению с городскими и сельскими поселениями (с. 16, ч. 3 ст. 19 Закона № 131-ФЗ). Иными словами, именно городской округ имеет достаточную инфраструктуру и ресурсы, используя которые он может осуществлять деятельность наукограда.
Исследование регионального законодательства в области порядка установления и изменения границ наукограда позволяет выявить отсутствие единства правового регулирования. В состав территории наукограда входят и города, и рабочие поселки, и деревни . Перечисленные обстоятельства вполне закономерным делают дискуссионным в научном сообществе вопрос о целесообразности сохранения за наукоградом статуса городского округа. Объективно наукоград Российской Федерации не соответствует городскому округу по ряду признаков – площадь, численность населения, обеспеченность ресурсам. На это в своих научных исследованиях указывают многие ученые, в том числе, И.В. Глазунова, О. А. Кожевникова ; Е.В. Гриценко ; С.В. Нарутто ; А.Д. Чертков . В противовес этому правоприменительная практика в исследуемой области складывается противоположным образом – укрупнения городских округов. Ярким тому примером служит объединение городских округов Протвино, Пущино, являющихся наукоградами Российской Федерации, и городского округа Серпухов ; наукоград город Королев – муниципальное образование со статусом городского округа, объединяющего в себе городские округа Королёв и Юбилейный. Таким образом, можно констатировать, что отношения по поводу создания наукоградов отличаются динамичностью, но при этом постоянным остается факт признания стратегической значимости наукограда.
4. Обсуждение
Двойственность правовой природы наукограда, проявляющаяся в том, что с одной стороны, наукоград – это муниципальное образование со статусом городского округа, а с другой – территория, имеющая отвечающий приоритетным направлениям развития науки и техники России научно-производственный комплекс, делает необходимым создание четкого правового механизма, отражающего специфику организации местного самоуправления в наукоградах, принципы взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти, представителями научного, технического, инновационного и бизнес-сообщества.
Закон № 131-ФЗ, закрепляя самостоятельную норму, посвященную специфике организации местного самоуправления в наукоградах (ст. 81), по существу такую специфику не выделяет, а отсылает к положениям Закона № 70-ФЗ. При этом какая-либо взаимосвязь между нормами приведенных актов отсутствует. На отношения, связанные с организацией местного самоуправления в наукоградах, могут быть распространены нормы ст. ст. 3, 4, 17, 36, 37 38 Закона № 313-ФЗ, которые закрепляют возможность наукограда решать вопросы местного значения и образовывать в этих целях соответствующие органы, наделенные ограниченными полномочиями, но обладающими отдельными государственными полномочиями Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
Собственно в Законе № 70-ФЗ имеется единственная статья 8.1, содержание которой не отличается полнотой. В ней указывается лишь на полномочие органов местного самоуправления наукоградов реализовывать мероприятия стратегического развития. В этих целях может быть создан научно-технический совет наукограда, правовой статус которого определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.
Таким образом, можно говорить научно-технический совет наукограда по существу выполняет роль связующего звена между представительными органами местного самоуправления наукограда, которые сформированы в нем в силу того, что он является городским округом, и научно-производственным комплексом. Однако порядок взаимодействия между этими двумя ветвями управления наукограда не регламентирован Законом № 70-ФЗ.
Изучение уставов наукоградов Российской Федерации позволяет выявить наличие в их подавляющем большинстве координационных форм типа научно-технического совета (например, в Уставе городского округа Троицк такой формой является Совет научного центра , в Серпухове – Инновационный Совет ). Деятельность такого рода органов носит совещательный характер и в качестве основной своей цели преследует цель повышение эффективности самого наукограда. Наряду с этим решения научно-технического совета являются рекомендательными и адресованы в большей степени главе муниципального образования. Последний наделен достаточно широкими властными полномочиями и в силу этого может претворить принятые решения в действительность. Следовательно, вполне закономерным становится вывод о том, что научно-технический совет наукограда – есть специфический орган местного самоуправления, призванный способствовать достижению баланса интересов власти и предприятий наукограда. Данное положение представляется целесообразным отразить в ч. 2 ст. 8.1 Закона № 70-ФЗ после слов «создать» включить слова «специальный орган местного самоуправления – … ».
5. Заключение
Можно констатировать, что наукоград Российской Федерации как организационная форма инновационной деятельности доказала и доказывает свою эффективность. В связи с этим ее сохранение и нормативное совершенствование в перспективе является необходимым.
Представляется необходимым закрепить на законодательном уровне перечень вопросов муниципального значения наукограда Российской Федерации, порядка формирования представительного органа, определить ведущую роль научно-технического совета наукограда в механизме организации публичной власти в нем.